Михаил Юрьев
Реформа территориального устроения
Ниже приводится анализ этих дефектов
и предлагаются направление и технология их преодоления.
Сложившаяся к настоящему времени в России система
административно-территориального устройства имеет как общие принципы, которые
нельзя изменить без внесения изменений в конституцию — федерализм,
распределение полномочий между субъектами и федерацией, изменение субъектов
только с их согласия, — так и реальное наполнение в виде конкретного перечня
субъектов. Это реальное наполнение, которое и предлагается реформировать, не
затрагивая конституционных принципов, имеет ряд дефектов, как системных, так и
субъективных.
1А. Системные дефекты существующего
устройства
1. Многочисленность субъектов делает
их управляемость центром слабой. Из теории и практики управления известно, что
количество объектов эффективного управления не должно превышать 20, а лучше
12–15. Если их больше, то количество надо сокращать путем либо иерархизации (что составило суть реформы федеральной
исполнительной власти), либо укрупнения. На практике эта слабая управляемость
выливается как в бесконтрольность губернаторов, так и в невозможность правильно
провести выборы в значительном числе случаев.
2. Сильное неравенство субъектов как
по размеру (численности) и как следствие весу в федеральных органав власти и СМИ, так и по уровню социально-экономического развития снижает
чувство единства страны у граждан. Причем если в естественно образовавшихся
федерациях это имеет всем понятные исторические корни, то все наши субъекты (по
крайней мере все области) суть полностью искусственные
образования.
3. Малый средний размер субъекта.
При нынешней структуре экономики, с абсолютным доминированием крупного бизнеса
в налоговых доходах, большая часть субъектов системно является дотационной и
вообще полностью зависит от федерального бюджета. Это хоть и дает некий
дополнительный рычаг влияния, но переносит недовольство населения на центр, что
гарантирует появление местных популистских политиков, и вообще плохо. Кроме
того, размеры (и по численности, и по экономике) более чем 60 из 89 субъектов
достаточно малы для того, чтобы в них практически весь средний бизнес был бы
под кланом губернатора или по крайней мере чтобы
губернатор ставил перед собой такую цель, что является одной из главных проблем
развития экономики.
4. Разностатусность субъектов (республики, области и
пр.) по прежнему является миной замедленного действия,
особенно в условиях наблюдающегося сейчас усиления самоидентификации русских.
5. Недостаточное различие в размере
между субъектами федерации и субъектами местного самоуправления,
муниципальными и территориальными, полностью тормозит передачу последним хоть каких-то реальных полномочий. В конкретных
российских условиях региональные власти могут поделиться полномочиями с
местными лишь тогда, когда вынуждены будут это сделать
в силу неуправляемости. Для этого нужно, чтобы количество объектов управления
следующего после субъекта федерации иерархического
уровня (типа районов) исчислялось бы сотнями, а не десятками, как сейчас.
1Б. Субъективные дефекты
существующего устройства
Главным субъективным дефектом, из которого проистекает все остальное, является
крайне низкое качество властных (и не только властных) региональных элит. Это
выражается и в безразличии к общенациональным целям и задачам, и в коррупции,
несоизмеримой по относительным масштабам с федеральной, и в степени ущемления
прав населения и политических свобод, и в «губернаторизации»
экономики. Как результат экономика в регионах развивается слабо, за исключением
филиалов общефедеральных сетевых корпораций, но этого недостаточно для
необходимого роста. Ущемление прав приводит к росту недовольства населения, что
выводит на политическую сцену еще более одиозных личностей, в том числе ранее
отстраненных. Второстепенность федеральных целей и коррупция делает нереальной
эффективную борьбу с терроризмом, криминалом и вообще с чем-либо. Кроме того,
та степень самовластия, которая реально есть у губернаторов, часто приводит и будет приводить к их конфликтам с центром, и
уповать в этом вопросе только на сдерживание означает оставлять в тылу «пятую
колонну» на случай кризиса. Существенно, что все это лишь отчасти является
следствием выборности региональной власти – назначенный Москвой губернатор не
сможет в открытую выступать против центра, но
конфликтовать с ним по конкретным вопросам и вообще самодурствовать сможет
ничуть не менее, и отстранить его на практике совсем не просто (что и имело
место в позднесоветский период). К тому же для
управляемости областных и республиканских законодательных собраний, которые
теперь будут голосовать по кандидатурам губернаторов, нужно еще в несколько раз
больше пригодных людей.
Причин такого качества губернаторского корпуса и как следствие региональных
элит вообще пять:
1. Значительная его часть сформировалась в 90-е годы, то есть, по сути, в
другую эпоху.
2. «Новые люди» (по сравнению с вышеупомянутыми),
избранные в 2000-е годы, в основном почти такого же низкого качества, несмотря
на эффективную в целом работу центра по региональным выборам. Это
происходит потому, что из-за большого числа регионов и выборы удается выиграть
не везде, и вообще трудно найти столько годных людей.
3. Даже годные люди, выигравшие на выборах, оказываются в значительной
степени бесконтрольными из-за малой управляемости (см. п. 1.1).
4. На них не давит снизу совокупность муниципальных объектов (см. п. 1.5),
что еще более развязывает им руки.
5. Выборность губернаторов в современных условиях системно выводит наверх
популистских в худшем смысле политиков.
2. Цель предлагаемой реформы
Из изложенного ясно, что все системные дефекты снимаются
переходом к федерации, состоящей из
небольшого числа крупных, единообразных по размеру и равностатусных
субъектов. Что касается субъективных дефектов, то,
поскольку в каждом из новых субъектов будут проведены выборы и/или назначения,
это дает возможность полной замены региональных элит, причем из-за небольшого
количества их можно будет реально проконтролировать. На те должности, на
которые предполагается назначать из центра, в силу малочисленности опять-таки
удастся подобрать нужных людей. Причем будет гораздо легче назначать или
выбирать там «варягов» (то есть людей не из этого региона), поскольку «своего»
в старом смысле уже быть не сможет, а понятие «своего», в смысле нового,
большого, региона еще не сложится.
Предлагается иметь следующие двенадцать субъектов.
|
1. АЗОВСКО-КАСПИЙСКИЙ КРАЙ, |
|
|
Регион |
Население |
|
Астраханская обл. |
1 млн. |
|
Волгоградская обл. |
2,7 млн. |
|
Калмыкия |
0,3 млн. |
|
Ростовская обл. |
4,5 млн. |
|
Саратовская обл. |
2,7 млн. |
|
Итого в крае |
11,2 млн. |
|
2. БАЛТИЙСКИЙ КРАЙ, |
|
|
Регион |
Население |
|
Калининградская обл. |
1 млн. |
|
Карелия |
0,8 млн. |
|
Ленинградская обл. |
1,7 млн. |
|
Мурманская обл. |
1 млн. |
|
Новгородская обл. |
0,7 млн. |
|
Псковская обл. |
0,8 млн. |
|
г. С.-Петербург |
4,7 млн. |
|
Тверская обл. |
1,6 млн. |
|
Итого в крае |
12,3 млн. |
|
3. БУЛГАРСКИЙ* КРАЙ, |
|
|
Регион |
Население |
|
Башкортостан |
4,1 млн. |
|
Марий-Эл |
0,8 млн. |
|
Татарстан |
3,8 млн. |
|
Удмуртия |
1,6 млн. |
|
Чувашия |
1,4 млн. |
|
Итого в крае |
11,7 млн. |
* Необычное название Булгарского края предполагается как жест в сторону местных национальных элит; при этом в
современной реальности оно политически достаточно нейтрально (иначе его можно
назвать Камским).
Здесь изложен вариант, при котором труднее будет убедить башкир, зато
татары будут его горячими сторонниками. Иной, более мягкий вариант – добавить к
Булгарскому (Камскому) краю Пермскую область из Уральского
края, а Башкортостан включить в Уральский край. В обоих вариантах серьезным
шагом в сторону татарских элит (а это второй по численности в России народ)
является выбор столицей Казани.
|
4. ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЙ, |
|
|
Регион |
Население |
|
Амурская обл. |
1 млн. |
|
Бурятия |
1,1 млн. |
|
Камчатская обл. |
0,4 млн. |
|
Магаданская обл. |
0,2 млн. |
|
Приморский край |
2,3 млн. |
|
Сахалинская обл. |
0,6 млн. |
|
Хабаровский край |
1,8 млн. |
|
Читинская обл. |
1,1 млн. |
|
Якутия |
1,1 млн. |
|
3 авт. окр., 1 авт. обл. |
0,4 млн. |
|
Итого в крае |
10 млн. |
|
5. КАВКАЗСКИЙ КРАЙ, |
|
|
Регион |
Население |
|
Адыгея |
0,4 млн. |
|
Дагестан |
2,1 млн. |
|
Ингушетия |
0,5 млн. |
|
Кабардино-Балкария |
0,8 млн. |
|
Карачаево-Черкесия |
0,4 млн. |
|
Краснодарский край |
5,1 млн. |
|
Северная Осетия — Алания |
0,7 млн. |
|
Ставропольский край |
2,7 млн. |
|
Чечня |
0,5 млн. |
|
Итого в крае |
13,2 млн. |
|
6. МОСКОВСКИЙ КРАЙ, |
|
|
Регион |
Население |
|
г. Москва |
8,6 млн. |
|
Московская обл. |
6,5 млн. |
|
Итого в крае |
15,1 млн. |
|
7. ОБСКИЙ КРАЙ, |
|
|
Регион |
Население |
|
Курганская обл. |
1,1 млн. |
|
Новосибирская обл. |
2,8 млн. |
|
Омская обл. |
2,2 млн. |
|
Томская обл. |
1,1 млн. |
|
Тюменская обл. |
3,2 млн. |
|
2 авт. окр. |
|
|
Итого в крае |
10,4 млн. |
|
8. ОКСКО-ВОЛЖСКИЙ КРАЙ, |
|
|
Регион |
Население |
|
Мордовия |
0,9 млн. |
|
Нижегородская обл. |
3,7 млн. |
|
Пензенская обл. |
1,5 млн. |
|
Рязанская обл. |
1,3 млн. |
|
Самарская обл. |
3,4 млн. |
|
Ульяновская обл. |
1,5 млн. |
|
Итого в крае |
12,3 млн. |
|
9. ПОМОРСКИЙ КРАЙ, |
|
|
Регион |
Население |
|
Архангельская обл. |
1,5 млн. |
|
Владимирская обл. |
1,6 млн. |
|
Вологодская обл. |
1,3 млн. |
|
Ивановская обл. |
1,2 млн. |
|
Кировская обл. |
1,6 млн. |
|
Республика Коми |
1,2 млн. |
|
Костромская обл. |
0,8 млн. |
|
Ярославская обл. |
1,4 млн. |
|
1 авт. окр. |
|
|
Итого в крае |
10,6 млн. |
|
10. СИБИРСКИЙ КРАЙ, |
|
|
Регион |
Население |
|
Алтайский край |
2,7 млн. |
|
Республика Алтай |
0,1 млн. |
|
Иркутская обл. |
2,8 млн. |
|
Кемеровская обл. |
3 млн. |
|
Красноярский край |
3 млн. |
|
Хакасия |
0,6 млн. |
|
Тыва |
0,3 млн. |
|
3 авт. окр. |
|
|
Итого в крае |
12,5 млн. |
|
11. УРАЛЬСКИЙ КРАЙ, |
|
|
Регион |
Население |
|
Оренбургская обл. |
2,2 млн. |
|
Пермская обл. |
3 млн. |
|
Свердловская обл. |
4,6 млн. |
|
Челябинская обл. |
3,7 млн. |
|
1 авт. окр. |
|
|
Итого в крае |
13,5 млн. |
|
12. ЦЕНТРАЛЬНО-ЧЕРНОЗЕМНЫЙ КРАЙ, |
|
|
Регион |
Население |
|
Белгородская обл. |
1,5 млн. |
|
Брянская обл. |
1,4 млн. |
|
Воронежская обл. |
2,5 млн. |
|
Калужская обл. |
1,1 млн. |
|
Курская обл. |
1,3 млн. |
|
Липецкая обл. |
1,2 млн. |
|
Орловская обл. |
0,9 млн. |
|
Тамбовская обл. |
1,3 млн. |
|
Тульская обл. |
1,7 млн. |
|
Смоленская обл. |
1 млн. |
|
Итого в крае |
13,9 млн. |
Весьма важным моментом, без которого реформа бессмысленна, является устройство
новых субъектов. При проведении реформы необходимо «вручную»
проследить, чтобы внутри них не было административных единиц, повторяющих
«старые» субъекты, вошедшие в «новые» — в этом случае «новые» превратятся
просто в еще одну, скорее всего малоэффективную, надстройку. Лучше всего
настоять, чтобы остались старые районы в имеющихся границах – тогда их будет по
нескольку сотен в каждом «новом» субъекте, что и требуется согласно п.1.5 для
реального перераспределения части полномочий в сторону местного самоуправления.
Но при этом также следует пересмотреть определение субъекта местного
самоуправления для больших городов. Отнесение миллионных городов (а в ряде
краев их будет по нескольку) к местному самоуправлению абсурдно – они должны
быть объектами управления властей края. Технологически это надо делать через
пересмотр закона «О местном самоуправлении», поскольку в Конституции нет
однозначной нормы о том, что именно считать субъектом местного самоуправления,
закон просто должен подтвердить, что крупные города ими не являются.
Технология проведения предлагаемой
реформы
Предлагается технология проведения реформы, отличающаяся от
принятой у нас. Если обычно реформа анонсируется до начала ее осуществления, но
конечный ее итог мало понятен, то здесь предлагается не анонсировать реформу ни
в какой момент, вплоть до ее завершения, но так, чтобы с самого начала все
заранее видели, чем она закончится. Для этого на первом этапе проводится
реформа федеральных округов – их делается 12, ровно в тех границах и под теми
названиями, которые планируются для будущих краев. Все это делается указом
президента и не требует сколь-нибудь продолжительной
подготовки (в смысле политтехнологий). На втором этапе в одном, далее еще в одном округе руководители
входящих в него субъектов собираются вместе и в качестве собственной инициативы
решают объединиться в один субъект, для чего по федеральному конституционному
закону «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе
нового субъекта» решение центра требуется лишь формально. Естественно,
для этого необходимо убедить этих губернаторов и президентов республик, чтобы
они приняли такое решение, что, очевидно, будет нелегко. Представляется,
однако, что аргументы для этого есть и сводятся они, в сущности, к следующему:
все вы, элиты ряда регионов, которые мы хотели бы объединить в один большой
край, будете, образно выражаясь, вместо контрольного «пакета» в малой
корпорации иметь неконтрольный «пакет» в большой. И этот «пакет» будет
сильно больше – и в экономическом, и в политическом плане. Если судить по опыту
наших бизнес — элит, которые 10 лет назад на такое предложение (в коммерческой
сфере) сказали бы единодушное «нет», а ныне в большинстве своем сказали бы
«да», то наши региональные политические элиты до этого либо тоже доросли, либо
вот-вот дорастут. Вообще говоря, эта классическая дилемма: лучше быть первым в
деревне или вторым в Риме? И политики всегда решают для себя эту дилемму так или иначе в зависимости оттого, насколько сильна
держава. Слаба –выбирают первое, сильна – второе.
Сейчас на фоне очевидного для всех укрепления российской государственности
убедить выбрать второе будет проще.
После второго или третьего округа все в стране точно поймут, к чему все идет
– округа-то все существуют и известны. Власть при этом, однако, имеет полную
возможность заявлять, что никакой реформы сверху вообще нет, а все происходит
самодеятельно снизу, тем более что юридически так и есть. Причем
начиная с 3–4 округа с губернаторами и вовсе не надо говорить, сами все поймут.
Разумеется, есть немало влиятельных губернаторов, которые будут категорически
против таких преобразований. Но это те, кто вообще не слишком лоялен центру и
общенациональным задачам, и их в любом случае будут менять – в результате
отмены прямой выборности это сильно упрощается.
В каждом округе, где произошло объединение субъектов в один новый субъект,
сразу после этого сам федеральный округ указом президента ликвидируется
(территориальные управления федеральных ведомств и федеральный инспектор по
субъекту федерации, естественно, остаются). Это создаст фактор увеличения
количества полномочий у новых краев по сравнению с суммой вошедших в них
субъектов, что важно в плане убеждения губернаторов в том, что их «пакет»
станет больше.
С точки зрения очередности важно лишь то, что края с наибольшим количеством
национальных республик должны создаваться последними. В частности, самым
последним должен образоваться Кавказский округ, где главным фактором, который
подтолкнет национальные элиты и население к принятию этого, будет ощущение себя
единственно оставшейся белой вороной.
Важно еще раз подчеркнуть, что внесения изменений в
Конституцию, кроме чисто формальных, как предусмотрено статьей 137-1
Конституции, не требуется.
Предполагаемые возражения и ответы
на них
1. Число субъектов (и соответственно размер) не оптимально. Проекты с
другим числом, обычно 25–30, столкнутся как при планировании, так и при
осуществлении с рядом трудностей. Первое – это слишком много для управляемости
(см. п. 1.1). Далее, чем меньше средний размер нового субъекта, тем труднее
будет сделать их примерно единоразмерными, если не
расчленять отдельные нынешние субъекты. Кроме того, средний размер при этом
оказывается около 5,5 млн. чел., что соизмеримо с
размерами крупных нынешних субъектов. Это означает, что для их доведения до
среднего размера к ним будет присоединяться существенно меньший субъект, что в
реальности приведет к сохранению элит старых субъектов вместо их системной
замены (особенно это относится к невластным элитам). Что же касается проектов с
меньшим числом субъектов (например, как нынешних федеральных округов), то это в
принципе возможно, но делает еще более трудноразрешимыми проблемы предлагаемого
здесь проекта, в частности значительное сокращение численности серьезных
региональных элит в целом по стране. Представляется, что число 12 близко к
золотой середине.
2. Столь крупные территориальные образования будут стремиться отложиться
от России. Как показывают пример Чечни, а равно советский (в части
Прибалтики) и мировой опыт, такое стремление не есть производное большого
размера или экономической самодостаточности. Комплекс жестких мер по
недопущению сепаратистских настроений необходим при любом федеративном
устройстве (и при унитарном тоже) и при предлагаемом варианте будет облегчен большими управляемостью и качеством региональных элит, а
также отсутствием республик.
3. Все федерации в мире имеют сильно разноразмерные
субъекты. Вообще федераций в мире немного, из крупных стран это США,
Германия и Индия.
Все они суть федерации «исторические», в которых субъекты — это государства
или квазигосударства, существовавшие до образования
федерации; в Индии они даже имеют разные языки (в некотором смысле такой
федерацией был СССР, но никак не РФ). В таких федерациях перекраивать субъекты
означает резать по живому, что не компенсируется управленческими удобствами. Но
к нам это все не относится.
4. Предлагаемые субъекты (края) искусственны. Да, точно так же, как и
нынешние, и любые возможные, – это следствие (причем вовсе не отрицательное!)
того, как на протяжении веков образовывалась Россия, точнее та ее часть,
которая является Российской Федерацией. Сама наша федерация искусственна,
поэтому нельзя ожидать иного от ее субъектов.
5. Предлагаемая реформа может вызвать сильные изменения в настрое населения
и тем самым непредсказуемые последствия на выборах. Здесь речь идет о
выборах федеральных – региональные выборы в 12 субъектах уж всяко
легче проконтролировать, чем в 89, да и губернаторов теперь напрямую выбирать
не предполагается. Но реформа будет растянута во времени и к
тому же будет не анонсироваться центром, а как бы происходить по
инициативе снизу. Это и смикширует реакцию населения в целом, и при грамотных политтехнологиях даст возможность канализировать ее против
местных элит там, где она всетаки будет. К тому же
партийные выборы – а теперь в Думу будут выбирать только так – и выборы
президента как раз наименее подвержены местным влияниям.
6. Административно — территориальная реформа уже объявлена, и вызывает
неоднозначную реакцию. Как раз первые шаги предлагаемой реформы (начало
добровольного объединения субъектов в первом федеральном округе) придадут
смысл, понятный и массам и элитам, отмене выборности – в новых крупных
субъектах еще не сложилась «общесубъектная»
политическая жизнь, поэтому выборность губернаторов там грозит потерей
управляемости. Более того, совсем осмысленными станут предложения типа
озвученного Вешняковым о временном характере отмены
выборности.
7. Поскольку в Конституции прямо перечислены субъекты Российской Федерации,
то их укрупнение потребует внесения изменений в Конституцию, что сложно и
нежелательно. Нет, не потребует. Подробная справка об этом прилагается.
8. Даже если технологически удастся ликвидировать национальные
республики, при отсутствии адекватной замены это вызовет большую национальную
напряженность. Да, это так, и это самое серьезное. Но эта проблема
существует при любом способе отказа от республик, а без такого отказа
существуют другие, не меньшие проблемы. То есть необходимо предложить некие
меры, которые скомпенсируют для национальных меньшинств отсутствие республик. В
качестве таковых предлагаются декларация нового
принципа – непосредственного представительства народов и замена
им принципа привязки народа к территории, действующего ныне. Подразумевается
следующее: во-первых, в Конституции РФ статья 65, еще до п.1, перечисляющего субъекты, из которых состоит Федерация,
дополнится пунктом: «Россия образована следующими народами: русскими, татарами,
…(все народы с численностью больше определенной, в том числе и не имеющие ныне
своих республик). Во-вторых, такие же записи появятся в уставах краев (это
соответствует сложившейся практике: в целом ряде республик есть конституционные
понятия о субъектообразующих этносах). В-третьих, во
всех новых краях в качестве второй (или третьей, но непременно называющейся
верхней) палаты законодательного собрания будет иметь место национальная
палата, с представительством от всех национальностей с численностью больше
определенной, проживающих по факту на данной территории (включая русских).
Принцип представительства должен быть промежуточным между принципом прямой
пропорциональности численности и принципом «одна национальность – один
представитель». В-четвертых, такая же палата, но совещательная (типа
общественной), будет создана и на федеральном уровне (хорошее название для нее
– Госсовет). Представляется, что такой подход сможет внести серьезный раскол
между руководством республик и национальными элитами, поскольку большая часть
большинства этносов проживает вне пределов республик, то есть широта и уровень
их представительства увеличатся.